Governo
Inchaço do primeiro escalão é medida do atraso
O tamanho de ministérios e
gabinetes é um indicador poderoso de governança e desenvolvimento. Um
modelo matemático ajuda a explicar por que a capacidade de tomar
decisões despenca conforme o número de colaboradores ultrapasse certo
'coeficiente de ineficiência'
Daniel Jelin
Reunião ministerial de janeiro de 2012: o retrato da paralisia
(Roberto Stuckert Filho)
O inchaço do primeiro escalão é um marcador poderoso de atraso. Quanto
maior o ministério, menos eficiente é a gestão. Mais instável o governo.
Mais baixo o desenvolvimento humano. Mais corrupto o país. Essa é uma
constatação estatística, e o Brasil – 39 ministérios,
85º lugar no ranking de IDH – não é um ponto fora da curva.
Os pesquisadores Peter Klimek, Rudolf Hanel e Stefan Thurner, em um
estudo publicado em 2008, cruzaram dados da máquina administrativa de
197 países com diversos indicadores de desempenho e governança. Para um
país que acaba de ganhar mais uma pasta (a Secretaria da Micro e Pequena
Empresa), o resultado é desolador: hiperministérios são tanto a marca
de países subdesenvolvidos, como um fator considerável de paralisia
gerencial.
O limite da eficiência – Ministérios tendem a inchar
em resposta às pressões, mais ou menos legítimas, de grupos que querem
ver seus interesses representados no centro do poder. Isso ocorre, como
se pode intuir, às custas da coesão administrativa. A hipótese testada
pelos cientistas é a de que a capacidade de um governo tomar (boas)
decisões se reduz drasticamente conforme o número de ministérios
ultrapasse um certo patamar crítico. Desde um seminal e bem humorado
estudo do historiador britânico Cyril Northcote Parkinson, nos anos
1950, este 'coeficiente da ineficiência' tem sido suposto próximo de 20
ministros.
Para enfrentar a questão, a primeira tarefa de Klimek e cia. foi
sistematizar o número de ministros mundo afora, tomando por base a
compilação de 'líderes mundiais' feita mês a mês pela agência de
inteligência americana (CIA) para cada país, limando redundâncias de
pessoa (um mesmo ministro para duas ou mais pastas) ou cargo
(assessorias com status ministerial).
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A seguir, a equipe comparou estes números com dados do Banco Mundial e
Nações Unidas para desenvolvimento humano (IDH) e governança
(estabilidade política, transparência e eficiência) e pode assim
verificar que a tendência há muito intuída nos estudos da administração
pública tem validade estatística: quanto mais enxuto o primeiro escalão,
maior a vitalidade do país.
Com dados de todo o mundo em mãos, os pesquisadores observaram também
uma curiosa concentração de gabinetes e ministérios formados por
aproximadamente 20 pessoas, no limite do 'coeficiente de ineficiência'.
Esta faixa parecia separar países mais e menos afortunados. O passo
seguinte da pesquisa foi descobrir por quê.
O ministério do coco
O Sri Lanka apareceu com o maior número de ministros nas contas de
Klimek: 54. Entre os postos de primeiro escalão que a CIA atualmente
lista estão os ministérios da Água, da Terra, do Açúcar, do Coco, dos
Correios, Estradas, Jardins Botânicos, Assuntos Religiosos, Patrimônio
Nacional, Línguas Nacionais, Criança, Mulher, Jovem, entre vários
outros.
Coalizões e rachas – Aqui Peter Klimek alerta para o
fato de que sua abordagem tem caráter estatístico. Isso significa que a
correlação entre os indicadores não autoriza deduzir que um seja a causa
do outro.
Klimek tem formação em física teórica e integra um grupo da
Universidade de Medicina de Viena, na Áustria, dedicado ao estudo de
sistemas complexos. Aplicando ferramentas das ciências exatas, Klimek
propõe abordagens bastante originais para a análise dos mais variados
assuntos. Recentemente, propôs um modelo estatístico para detecção de
fraude eleitoral e o aplicou, com sucesso, às últimas eleições na
Rússia.
Atrás de uma explicação para o ‘coeficiente de ineficiência’, os
pesquisadores montaram um modelo probabilístico para tomada coletiva de
decisão. Este esquema atribui a cada integrante de um grupo hipotético
um estado aleatório inicial 0 ou 1, que representa sua opinião sobre um
assunto qualquer. Todos os integrantes deste ‘ministério’ estão sujeitos
à influência uns dos outros, que varia conforme a proximidade entre
eles. Sob a pressão dos pares mais próximos, um certo ‘ministro’ pode
mudar de opinião, o que será testado por meio de sucessivas operações
matemáticas. Ao final de um sem-número de simulações, ou o grupo chega a
um consenso (com todos os ‘ministros’ convencidos da mesma opinião 0 ou
1) ou racha (com a formação de ‘coalizões’ fortes o suficiente para
resistir a influência dos demais ministros).
O paradoxo do ditador
Uma interpretação ligeira do modelo exposto por Klimek faria das
ditaduras um ideal administrativo: com uma só pessoa tomando decisões,
não há chance de impasse. Falso. Na verdade, as ditaduras provam a
tendência geral observada: seus tradicionalmente baixos indicadores de
desenvolvimento e governança também correspondem a um número grande de
ministros e secretários, tenham ou não voz para influir na gestão do
país. É o caso de Coreia do Norte - com mais de 90 cargos de primeiro
escalão listados pela CIA -, Irã, Cuba e uma longa lista de países
africanos.
É um modelo hipotético, claro, feito de contas complexas e variáveis
sutis para definir as conexões entre os integrantes, a força da
influência de uns sobre os outros, a resistência das coalizões etc.
Ainda assim, Klimek e seus colegas são bastante assertivos em suas
conclusões. A tendência para o dissenso aumenta com o tamanho do grupo
porque a influência direta de cada integrante sobre os demais é diluída,
o que facilita a formação de coalizões irredutíveis.
Inflação ministerial – Até o ‘coeficiente de
ineficiência’ – 19 a 21 ‘ministros’ –, a resistência ao ingresso de
novos elementos é marcante, dado o custo da perda de coesão e
eficiência. A partir deste patamar, com a capacidade decisória do grupo
já reduzida, a resistência à criação de novos ‘ministérios’ cai
drasticamente. “Será que vocês estão experimentando algo similar no
Brasil?”, pergunta Klimek. A resposta é sim, claro.
Klimek diz que os dados do Brasil confirmam a tendência geral observada
em seu estudo, com um desempenho ligeiramente superior ao de países com
o mesmo número de ministros e secretários – o que é outra forma de
dizer que o Brasil tem um primeiro escalão ainda mais inchado que o de
países na mesma faixa de desenvolvimento. Isso para os números coletados
em novembro de 2007. Desde então, Lula e Dilma criaram uma série de
novas pastas e elevaram antigas secretarias ao status de ministério:
Direitos Humanos, Pesca, Igualdade Racial, Portos, Mulher, Assuntos
Estratégicos, Aviação Civil, Comunicação (que havia perdido o status de
ministério com o desgaste de Luiz Gushiken à época do mensalão) e a
novíssima Secretaria da Micro e Pequena Empresa.
É tal o inchaço do ministério, que a presidente Dilma Rousseff nem o reúne mais. Em entrevista publicada pelo jornal
Folha de S.Paulo nesta
sexta-feira, o empresário e presidente da Câmara de Políticas de
Gestão, Jorge Gerdau, disse que a criação de ministérios é uma
contingência política, resultado do grande número de partidos. Ele
defendeu uma gestão com "meia dúzia de ministros" e disse acreditar que
"provavelmente" estamos no limite da "burrice ou loucura ou
irresponsabilidade". Na verdade, o estudo de Klimek, Hanel e Thurner
autoriza conclusão bem diferente. 39 pastas estão muito, muito além do
limite. E o reocupante: uma vez ultrapassado este limite, a resistência
à "burrice ou loucura ou irresponsabilidade" é cada vez menor.
